2025年6月11日，日本经济产业省发布《2025年版不公平贸易报告》（以下简称“报告”），此次是日本经济产业省自1992年以来发布的第34份报告。日本经济产业省称，该报告是日本参照国际规则，就各国的贸易措施及实施状况进行概括性分析的一份重要报告。2025年版报告最重要的内容依然是针对美国、中国、东盟、欧盟/英国、韩国等日本22个主要贸易伙伴的贸易政策、措施与WTO规则的一致性进行评估。除此前一直关注的“争议”措施外，本年度报告将美国对等关税、301调查、232调查等“单边与域外管辖”列为优先议题。

报告对“美国”贸易政策的主要关注点

“国内”国民待遇相关政策

港口维护费（HMF）：美国海关自1987年起对通过美国港口的海运货物（包括进口、出口及部分国内货物）征收费用，该费用按商业发票上货物申报价值的0.125%计算（1990年前为0.04%），且应课税产品和免税产品都要征收HMF。报告称，在该制度下，进口货物所征收的费用较高，因为其与关税同时征收；而出口货物和国内货物所征收的费用较低，因为这些货物由船东或出口商每季度自愿交付。该制度采取对进口商品征收费用的形式，即对进口商品征收高于关税减让表所列税率的税款，可能违反关税及贸易总协定（GATT）中有关“关税减让”“国民待遇”以及“与进出口有关的费用”等相关规则。

1920年商船法（琼斯法案）：该法案要求美国港口之间水路运输的所有货物必须由在美国建造、悬挂美国国旗、由美国公民拥有、由美国公民和美国永久居民驾驶的船只运载。该法案的核心目标是通过限制沿海贸易权来扶持美国本土航运业。2022年12月23日，美国国会通过一项修改该法案豁免条款的法律。主要修改如下：1）在确定该法案豁免条款时，禁止对美国船舶的运营费率进行上诉调查；2）授予总统而非国土安全部单独决定该法案豁免条款的权力；3）要求提高该法案豁免条款的透明度和信息沟通能力。报告称，该法违反了GATT“关于国内税与国内规章的国民待遇”以及“禁止数量限制”的相关规则。

出口限制相关政策

出口管理条例（EAR）与《出口管制改革法》（ECRA）：EAR主要管理军民两用物项的出口，包括再出口和国内转移。2018年，ECRA扩大出口管制的技术范围，新增新兴和基础技术。报告称，近几年，美国政府频繁修改出口管制规则，包括2024年强化半导体制造设备等出口管制，2025年对人工智能（AI）训练用高带宽内存等实施出口管制。报告重点提及了美国出口管制制度中的“再出口”规则，认为该规则对美国盟友形成了“双重出口管制”，增加了出口商负担，可能违反国际法下国家行使管辖权的相关规则。

原木出口限制：根据1990年出台的《森林资源保护与短缺救济法》，美国于1990年开始限制原木出口。目前，除阿拉斯加和夏威夷外，西经100度以西的联邦和州政府禁止出口原木。但是，如果政府证明这些原木是国内加工企业未使用的剩余材料，则可以出口一定数量的原木。报告认为，该措施限制了原木出口，但当时美国境内的原木贸易尚未受到监管，因此根据GATT第20条（g）款，该措施不具备正当性，并可能违反GATT第11条关于“禁止数量限制”的相关规则。

关税政策

根据美国《1930年关税法》《海关现代化法》及相关法规，美国当前的关税结构包括普通税率（非优惠贸易协定国家（NTR）税率）、特别税率（如FTA协定税率、最惠国税率）、法定税率（针对特定国家的税率）、特别关税（如反倾销税、反补贴税）。美国自日本进口的商品适用最惠国税率或日美贸易协定税率。2023年，美国非农产品的简单平均关税税率为3.2%，但鞋类（最高48%）、玻璃制品（最高38%）、服装制品（最高32%）、陶瓷（最高28%）、毛织物（最高25%）、卡车（最高25%）、皮革制品（最高20%）、棉织物（最高16.5%）、钛（最高15%）等商品的税率较高。报告认为，依据日美贸易协定，美国应进一步取消或降低自日本部分矿产品和工业产品的进口关税。

反倾销措施、保障措施

反倾销措施：报告称，美国是反倾销措施的传统使用者，自1995年以来（截至2024年6月30日）已实施646项反倾销措施，是WTO成员中实施反倾销措施最多的发达经济体。美国在反倾销措施的适用方面存在单边主义和保护主义的倾向。自WTO成立以来，共有144起反倾销案件在WTO争端解决程序下被其他成员请求进行磋商，其中63起针对美国所实施的反倾销措施（截至2025年3月31日）。日本已多次呼吁美国改进其反倾销措施中的诸多问题，包括《伯德修正案》、基于归零法的不公平倾销幅度裁定，以及长期延续反倾销措施等做法。

对进口太阳能电池实施的保障措施：美国自2018年起对进口太阳能电池及其组件征收保障措施税，2022年经过日落复审后明确，措施将延长至2026年。在本案中，根据美国国际贸易委员会（ITC）作出的裁决，实施保障措施的目的在于“应对自中国太阳能电池制造商生产的低成本、低效率太阳能电池进口量的激增”。然而，报告强调，日本企业所生产的“高价且高性能的太阳能电池”目前也在保障措施征收范围之内。

补贴政策

2018年《农业法》：美国2018年《农业法》延续了2014年《农业法》中的农业风险补偿（ARC）、价格损失补偿（PLC）等制度。该法原定于2023年10月到期，但美国国会于2023年11月通过法案，将该法延期至2024年9月底；进而于2024年12月再次将该法延期至2025年9月底。报告称，根据该法，美国联邦政府给予本国农业部门的直接补贴达到93亿美元，可能已超过WTO农业协定所规定的综合支持量（AMS）的补贴水平。

电动汽车税收抵免：2022年8月，美国前总统拜登正式签署《通胀削减法》（IRA）。该法将提供3690亿美元的补贴，对北美产电动汽车进行税收抵免，并为其他清洁能源项目提供激励，成为美国政府应对气候变化的最大单笔投资。根据该法，每辆电动汽车的最高抵免额度为7500美元，但明确有资格获得抵免额度的车辆是由“合格”的美国制造商制造的车辆，不包括由“受关注的外国实体”（foreign entity of concern）制造或组装的车辆，而且电动汽车动力电池所需矿产和部件须来自美国或与美国签订自由贸易协定的国家（地区）。报告认为，美国该法可能违反GATT关于“最惠国待遇的具体义务”以及“国民待遇义务”的相关规定。

投资审查

美国2007年《外国投资与国家安全法》赋予美国总统调查外国公司收购和兼并美国公司，并有权中止或终止损害美国国家安全的交易的权力。该法修订了1950年《国防生产法》（俗称“埃克森-弗洛里奥修正案”）第721条，将美国外国投资委员会（CFIUS）列为法定机构；修改了审查标准（增加了对关键基础设施和关键技术的影响等），以及加强了国会监督（将个案审查结果告知国会）。此外，2018年8月颁布的《外国投资风险审查现代化法》（FIRRMA）通过扩大审查范围（包括一些允许获取非公开技术信息的小额投资）、延长审查期限、强制要求对某些交易提前进行审查以及增加审查考量因素（涉及特别关注国家、对网络安全的影响等）等措施，强化了CFIUS的权力。近期，CFIUS审查了新日铁于2023年12月宣布收购美国钢铁公司计划所涉及的国家安全担忧。在内部审查后，CFIUS于2024年12月向拜登提交报告，请求就是否批准该交易做出决定。2025年1月3日，拜登发布行政命令，以美国国家安全为由，禁止新日铁收购美国钢铁公司。这也是美国总统首次禁止日本公司收购美国公司。报告认为，尽管GATT尚未就投资建立一般规则，但服务贸易总协定（GATS）规范了通过投资提供的服务贸易行为。美国需要以符合该协定的方式实施其投资审查。

政府采购

美国联邦政府和一些州政府已制定规则，在政府采购中优先购买美国产品或使用美国生产的原材料。这些规则包括“购买美国货”（Buy American）和“买美国”（Buy America）。“购买美国货”自1933年起生效，规定美国产品在联邦政府采购中享有优先待遇。“购买美国货”依据《联邦采购条例》（FAR）而实施，如果美国产品的投标价格不是最低价格，则在外国产品的投标价格上加收一定比例，以优先考虑美国产品（从大企业采购时加收20%，从中小企业采购时加收30%，国防部采购时加收50%）。“美国制造”的标准是在美国生产并且在美国开采或制造的零部件成本必须超过零部件总成本的65%。该国产化率在拜登政府执政期间有所提高，原本计划在2029年提高至75%（钢铁产品的国产化率要求达到95%）。与“购买美国货”不同，“买美国”并非一项单独的法律，而是指在联邦政府资助的采购项目中优先考虑美国制造的产品的一系列法律法规。例如，联邦公路管理局（FHWA）、联邦运输管理局（FTA）、联邦铁路管理局（FRA）和联邦航空管理局（FAA）等机构的采购法规中都包含“买美国”的条款。这些机构要求，由州政府使用联邦补贴实施的大型交通和基础设施项目中使用的钢铁和其他材料必须在美国生产，并按照各机构的规定执行。报告认为，通过上述法律法规，美国在政府采购中优先考虑本国产品、禁止采购非国产产品的制度，可能违反包括WTO《政府采购协定》在内的国际规则。

单边与域外管辖

301调查：《1974年贸易法》第301条赋予美国贸易代表办公室（USTR）权力，可对他国的“不合理或不公正贸易做法”发起调查，并可在调查结束后建议美国总统实施单边制裁，包括撤销贸易优惠、征收报复性关税等。2017年8月，美国USTR启动针对中国的301调查，以调查“中国政府在技术转让、知识产权、创新等领域的实践、政策和做法是否不合理或具歧视性，以及是否对美国商业造成负担或限制”。根据此次调查的结果，美国之后共对价值约3700亿美元的中国输美商品分四批征收额外关税。2024年以来，美国又接连对中国的海事、物流和造船业，成熟制程芯片启动301调查。报告称，早在1998年11月，欧盟就以美国依据《1974年贸易法》第301～310条款等程序，在未经WTO专家组裁决或WTO争端解决机构（DSB）批准的情况下，单方面做出决定或采取措施为由，请求与美国进行磋商。磋商失败后，欧盟于1999年3月要求成立专家组，日本作为第三国参与其中。2000年1月的DSB会议通过了专家组报告（WT/DS152/R）。专家组裁定，虽然《1974年贸易法》第304条款等的措辞可能违反了DSU第23.2条，但考虑到美国总统的《行政行动声明》以及美国政府在专家组会议上的声明（该声明表示将以符合其在WTO协定义务的方式适用这些条款），并未认定美国相关条款违反了WTO协定。但日本政府认为，由于该裁定的前提是“美国将继续遵守专家组会议上的声明”，因此有必要继续密切关注美国未来将如何适用这些条款。

232调查：根据《1962年贸易扩展法》第232条，美国商务部有权就美国进口产品是否影响美国国家安全进行调查，美国总统在听取商务部调查意见后可以决定是否对有关产品进口采取措施，包括对被调查的相关产品征收232关税。在特朗普第一任期，美国共启动8项232调查（钢铁、铝、汽车及其零部件、铀、海绵钛、变压器）；拜登政府期间，美国启动了针对钕磁铁的232调查；特朗普第二任期以来，已启动了7项232调查（铜、木板和板材、半导体及制造设备、药品和药物成分、中重型卡车及其零部件、关键矿物及衍生品、商用飞机及其零部件）。报告认为，美国根据《1962年贸易扩展法》第232条（防御条款）在减让计划之外加征关税，与GATT第2条（关税减让）原则相悖，而禁运和数量限制则与GATT第11条（禁止数量限制）相悖。美国在针对钢铁和铝的232调查中援引了GATT第21条（安全例外），并辩称该条款是一项自我判断条款，专家组无权审查该条款（该论点已被WTO专家组裁决（DS512、DS567等）驳回）。日本政府认为，过于宽泛地批准安全例外可能导致安全例外被滥用，从而影响国际贸易，造成全球市场的混乱，并对整个多边贸易体系产生重大负面影响。

IEEPA：《国际紧急经济权利法》（IEEPA）授权美国总统宣布国家紧急状态后管控商业的权力，以应对外国的任何异常状况或特殊威胁。要行使IEEPA下的权力，美国总统必须首先根据《全国紧急状态法》针对特定的“特殊威胁”宣布国家紧急状态，然后立即向国会发出公告，并在《联邦公报》上公布。特朗普于就职日（2025年1月20日）当天就发布行政令，依据IEEPA宣布国家紧急状态，以“应对西半球国际犯罪集团带来的暴力、恐怖主义及毒品走私等威胁”；同日发布公告，宣称“南部边境因犯罪集团、恐怖分子、人口贩运及非法毒品等面临国家紧急状态”。2月1日，特朗普扩大紧急状态范围，分别以“加拿大未能有效打击毒品和人口贩运”“中国未能拦截合成阿片类药物跨境运输”为由，发布对加拿大征收关税以及对中国征收关税的行政令；同时针对南部边境问题，发布对墨西哥征收关税的行政令。4月2日，特朗普再次发布行政令，依据IEEPA对来自“所有贸易伙伴”的进口商品征收10%从价税，并对57个国家设定11%～50%不等的更高税率，理由是“美国长期存在巨额货物贸易逆差，给国家安全和经济带来不寻常和特殊威胁”，而造成这种状况的原因是“主要贸易伙伴的国内经济政策和全球贸易体系的结构性失衡”。报告称，IEEPA赋予美国总统广泛的权力来监管经济交易，但如果该法限制与特定国家或特定国籍人士的经济交易，则可能违反GATT及其他条约的“最惠国待遇义务”；如果关税提高幅度超出减让期限，则可能违反WTO各项协定所规定的相关义务，如GATT第11条“禁止数量限制”、GATT第13条“以非歧视方式实施数量限制的义务”以及GATS第14条“市场准入承诺”。

结语

自4月16日以来，日本石破茂政府已与美国特朗普政府就关税进行了六轮谈判，但“以汽车关税为中心，双方的对立仍在持续”。尽管日本政府每年的《不公平贸易报告》基本都是在6月上中旬发布，但作为美国最重要的盟友之一，日本在“深受特朗普贸易政策之苦”的当下发布这篇报告亦是别有深意。2023年和2024年，中国商务部也曾连续两年发布《美国履行世贸组织规则义务情况报告》，基于美国履行世贸组织规则义务的客观情况，表达对美国破坏多边贸易体制、实施单边贸易霸凌、操纵产业政策双重标准、扰乱全球产业链供应链等政策措施的关注。近年来，美国的贸易政策逐渐成为保护主义、单边主义与战略焦虑的综合体。特朗普第二任期伊始发动的全球“贸易战”对全球经济增长构成威胁，其短期的政治收益难以掩盖长期的经济代价。尤其是以“国家安全”“公平贸易”等为借口发布所谓的“对等关税”，削弱了WTO规则的约束力，将国内法凌驾于国际法之上，导致了“法律真空”“规则真空”，瓦解了以规则为基础的贸易秩序。这种“不公平”的贸易政策最终不仅不会实现其减少逆差、振兴制造业的目标，反而将加剧通胀、削弱盟友关系，并加速全球经济秩序的碎片化。

（机工智库研究员/石北）

2025年6月11日，日本经济产业省发布《2025年版不公平贸易报告》（以下简称“报告”），此次是日本经济产业省自1992年以来发布的第34份报告。日本经济产业省称，该报告是日本参照国际规则，就各国的贸易措施及实施状况进行概括性分析的一份重要报告。2025年版报告最重要的内容依然是针对美国、中国、东盟、欧盟/英国、韩国等日本22个主要贸易伙伴的贸易政策、措施与WTO规则的一致性进行评估。除此前一直关注的“争议”措施外，本年度报告将美国对等关税、301调查、232调查等“单边与域外管辖”列为优先议题。

报告对“美国”贸易政策的主要关注点

“国内”国民待遇相关政策

港口维护费（HMF）：美国海关自1987年起对通过美国港口的海运货物（包括进口、出口及部分国内货物）征收费用，该费用按商业发票上货物申报价值的0.125%计算（1990年前为0.04%），且应课税产品和免税产品都要征收HMF。报告称，在该制度下，进口货物所征收的费用较高，因为其与关税同时征收；而出口货物和国内货物所征收的费用较低，因为这些货物由船东或出口商每季度自愿交付。该制度采取对进口商品征收费用的形式，即对进口商品征收高于关税减让表所列税率的税款，可能违反关税及贸易总协定（GATT）中有关“关税减让”“国民待遇”以及“与进出口有关的费用”等相关规则。

1920年商船法（琼斯法案）：该法案要求美国港口之间水路运输的所有货物必须由在美国建造、悬挂美国国旗、由美国公民拥有、由美国公民和美国永久居民驾驶的船只运载。该法案的核心目标是通过限制沿海贸易权来扶持美国本土航运业。2022年12月23日，美国国会通过一项修改该法案豁免条款的法律。主要修改如下：1）在确定该法案豁免条款时，禁止对美国船舶的运营费率进行上诉调查；2）授予总统而非国土安全部单独决定该法案豁免条款的权力；3）要求提高该法案豁免条款的透明度和信息沟通能力。报告称，该法违反了GATT“关于国内税与国内规章的国民待遇”以及“禁止数量限制”的相关规则。

出口限制相关政策

出口管理条例（EAR）与《出口管制改革法》（ECRA）：EAR主要管理军民两用物项的出口，包括再出口和国内转移。2018年，ECRA扩大出口管制的技术范围，新增新兴和基础技术。报告称，近几年，美国政府频繁修改出口管制规则，包括2024年强化半导体制造设备等出口管制，2025年对人工智能（AI）训练用高带宽内存等实施出口管制。报告重点提及了美国出口管制制度中的“再出口”规则，认为该规则对美国盟友形成了“双重出口管制”，增加了出口商负担，可能违反国际法下国家行使管辖权的相关规则。

原木出口限制：根据1990年出台的《森林资源保护与短缺救济法》，美国于1990年开始限制原木出口。目前，除阿拉斯加和夏威夷外，西经100度以西的联邦和州政府禁止出口原木。但是，如果政府证明这些原木是国内加工企业未使用的剩余材料，则可以出口一定数量的原木。报告认为，该措施限制了原木出口，但当时美国境内的原木贸易尚未受到监管，因此根据GATT第20条（g）款，该措施不具备正当性，并可能违反GATT第11条关于“禁止数量限制”的相关规则。

关税政策

根据美国《1930年关税法》《海关现代化法》及相关法规，美国当前的关税结构包括普通税率（非优惠贸易协定国家（NTR）税率）、特别税率（如FTA协定税率、最惠国税率）、法定税率（针对特定国家的税率）、特别关税（如反倾销税、反补贴税）。美国自日本进口的商品适用最惠国税率或日美贸易协定税率。2023年，美国非农产品的简单平均关税税率为3.2%，但鞋类（最高48%）、玻璃制品（最高38%）、服装制品（最高32%）、陶瓷（最高28%）、毛织物（最高25%）、卡车（最高25%）、皮革制品（最高20%）、棉织物（最高16.5%）、钛（最高15%）等商品的税率较高。报告认为，依据日美贸易协定，美国应进一步取消或降低自日本部分矿产品和工业产品的进口关税。

反倾销措施、保障措施

反倾销措施：报告称，美国是反倾销措施的传统使用者，自1995年以来（截至2024年6月30日）已实施646项反倾销措施，是WTO成员中实施反倾销措施最多的发达经济体。美国在反倾销措施的适用方面存在单边主义和保护主义的倾向。自WTO成立以来，共有144起反倾销案件在WTO争端解决程序下被其他成员请求进行磋商，其中63起针对美国所实施的反倾销措施（截至2025年3月31日）。日本已多次呼吁美国改进其反倾销措施中的诸多问题，包括《伯德修正案》、基于归零法的不公平倾销幅度裁定，以及长期延续反倾销措施等做法。

对进口太阳能电池实施的保障措施：美国自2018年起对进口太阳能电池及其组件征收保障措施税，2022年经过日落复审后明确，措施将延长至2026年。在本案中，根据美国国际贸易委员会（ITC）作出的裁决，实施保障措施的目的在于“应对自中国太阳能电池制造商生产的低成本、低效率太阳能电池进口量的激增”。然而，报告强调，日本企业所生产的“高价且高性能的太阳能电池”目前也在保障措施征收范围之内。

补贴政策

2018年《农业法》：美国2018年《农业法》延续了2014年《农业法》中的农业风险补偿（ARC）、价格损失补偿（PLC）等制度。该法原定于2023年10月到期，但美国国会于2023年11月通过法案，将该法延期至2024年9月底；进而于2024年12月再次将该法延期至2025年9月底。报告称，根据该法，美国联邦政府给予本国农业部门的直接补贴达到93亿美元，可能已超过WTO农业协定所规定的综合支持量（AMS）的补贴水平。

电动汽车税收抵免：2022年8月，美国前总统拜登正式签署《通胀削减法》（IRA）。该法将提供3690亿美元的补贴，对北美产电动汽车进行税收抵免，并为其他清洁能源项目提供激励，成为美国政府应对气候变化的最大单笔投资。根据该法，每辆电动汽车的最高抵免额度为7500美元，但明确有资格获得抵免额度的车辆是由“合格”的美国制造商制造的车辆，不包括由“受关注的外国实体”（foreign entity of concern）制造或组装的车辆，而且电动汽车动力电池所需矿产和部件须来自美国或与美国签订自由贸易协定的国家（地区）。报告认为，美国该法可能违反GATT关于“最惠国待遇的具体义务”以及“国民待遇义务”的相关规定。

投资审查

美国2007年《外国投资与国家安全法》赋予美国总统调查外国公司收购和兼并美国公司，并有权中止或终止损害美国国家安全的交易的权力。该法修订了1950年《国防生产法》（俗称“埃克森-弗洛里奥修正案”）第721条，将美国外国投资委员会（CFIUS）列为法定机构；修改了审查标准（增加了对关键基础设施和关键技术的影响等），以及加强了国会监督（将个案审查结果告知国会）。此外，2018年8月颁布的《外国投资风险审查现代化法》（FIRRMA）通过扩大审查范围（包括一些允许获取非公开技术信息的小额投资）、延长审查期限、强制要求对某些交易提前进行审查以及增加审查考量因素（涉及特别关注国家、对网络安全的影响等）等措施，强化了CFIUS的权力。近期，CFIUS审查了新日铁于2023年12月宣布收购美国钢铁公司计划所涉及的国家安全担忧。在内部审查后，CFIUS于2024年12月向拜登提交报告，请求就是否批准该交易做出决定。2025年1月3日，拜登发布行政命令，以美国国家安全为由，禁止新日铁收购美国钢铁公司。这也是美国总统首次禁止日本公司收购美国公司。报告认为，尽管GATT尚未就投资建立一般规则，但服务贸易总协定（GATS）规范了通过投资提供的服务贸易行为。美国需要以符合该协定的方式实施其投资审查。

政府采购

美国联邦政府和一些州政府已制定规则，在政府采购中优先购买美国产品或使用美国生产的原材料。这些规则包括“购买美国货”（Buy American）和“买美国”（Buy America）。“购买美国货”自1933年起生效，规定美国产品在联邦政府采购中享有优先待遇。“购买美国货”依据《联邦采购条例》（FAR）而实施，如果美国产品的投标价格不是最低价格，则在外国产品的投标价格上加收一定比例，以优先考虑美国产品（从大企业采购时加收20%，从中小企业采购时加收30%，国防部采购时加收50%）。“美国制造”的标准是在美国生产并且在美国开采或制造的零部件成本必须超过零部件总成本的65%。该国产化率在拜登政府执政期间有所提高，原本计划在2029年提高至75%（钢铁产品的国产化率要求达到95%）。与“购买美国货”不同，“买美国”并非一项单独的法律，而是指在联邦政府资助的采购项目中优先考虑美国制造的产品的一系列法律法规。例如，联邦公路管理局（FHWA）、联邦运输管理局（FTA）、联邦铁路管理局（FRA）和联邦航空管理局（FAA）等机构的采购法规中都包含“买美国”的条款。这些机构要求，由州政府使用联邦补贴实施的大型交通和基础设施项目中使用的钢铁和其他材料必须在美国生产，并按照各机构的规定执行。报告认为，通过上述法律法规，美国在政府采购中优先考虑本国产品、禁止采购非国产产品的制度，可能违反包括WTO《政府采购协定》在内的国际规则。

单边与域外管辖

301调查：《1974年贸易法》第301条赋予美国贸易代表办公室（USTR）权力，可对他国的“不合理或不公正贸易做法”发起调查，并可在调查结束后建议美国总统实施单边制裁，包括撤销贸易优惠、征收报复性关税等。2017年8月，美国USTR启动针对中国的301调查，以调查“中国政府在技术转让、知识产权、创新等领域的实践、政策和做法是否不合理或具歧视性，以及是否对美国商业造成负担或限制”。根据此次调查的结果，美国之后共对价值约3700亿美元的中国输美商品分四批征收额外关税。2024年以来，美国又接连对中国的海事、物流和造船业，成熟制程芯片启动301调查。报告称，早在1998年11月，欧盟就以美国依据《1974年贸易法》第301～310条款等程序，在未经WTO专家组裁决或WTO争端解决机构（DSB）批准的情况下，单方面做出决定或采取措施为由，请求与美国进行磋商。磋商失败后，欧盟于1999年3月要求成立专家组，日本作为第三国参与其中。2000年1月的DSB会议通过了专家组报告（WT/DS152/R）。专家组裁定，虽然《1974年贸易法》第304条款等的措辞可能违反了DSU第23.2条，但考虑到美国总统的《行政行动声明》以及美国政府在专家组会议上的声明（该声明表示将以符合其在WTO协定义务的方式适用这些条款），并未认定美国相关条款违反了WTO协定。但日本政府认为，由于该裁定的前提是“美国将继续遵守专家组会议上的声明”，因此有必要继续密切关注美国未来将如何适用这些条款。

232调查：根据《1962年贸易扩展法》第232条，美国商务部有权就美国进口产品是否影响美国国家安全进行调查，美国总统在听取商务部调查意见后可以决定是否对有关产品进口采取措施，包括对被调查的相关产品征收232关税。在特朗普第一任期，美国共启动8项232调查（钢铁、铝、汽车及其零部件、铀、海绵钛、变压器）；拜登政府期间，美国启动了针对钕磁铁的232调查；特朗普第二任期以来，已启动了7项232调查（铜、木板和板材、半导体及制造设备、药品和药物成分、中重型卡车及其零部件、关键矿物及衍生品、商用飞机及其零部件）。报告认为，美国根据《1962年贸易扩展法》第232条（防御条款）在减让计划之外加征关税，与GATT第2条（关税减让）原则相悖，而禁运和数量限制则与GATT第11条（禁止数量限制）相悖。美国在针对钢铁和铝的232调查中援引了GATT第21条（安全例外），并辩称该条款是一项自我判断条款，专家组无权审查该条款（该论点已被WTO专家组裁决（DS512、DS567等）驳回）。日本政府认为，过于宽泛地批准安全例外可能导致安全例外被滥用，从而影响国际贸易，造成全球市场的混乱，并对整个多边贸易体系产生重大负面影响。

IEEPA：《国际紧急经济权利法》（IEEPA）授权美国总统宣布国家紧急状态后管控商业的权力，以应对外国的任何异常状况或特殊威胁。要行使IEEPA下的权力，美国总统必须首先根据《全国紧急状态法》针对特定的“特殊威胁”宣布国家紧急状态，然后立即向国会发出公告，并在《联邦公报》上公布。特朗普于就职日（2025年1月20日）当天就发布行政令，依据IEEPA宣布国家紧急状态，以“应对西半球国际犯罪集团带来的暴力、恐怖主义及毒品走私等威胁”；同日发布公告，宣称“南部边境因犯罪集团、恐怖分子、人口贩运及非法毒品等面临国家紧急状态”。2月1日，特朗普扩大紧急状态范围，分别以“加拿大未能有效打击毒品和人口贩运”“中国未能拦截合成阿片类药物跨境运输”为由，发布对加拿大征收关税以及对中国征收关税的行政令；同时针对南部边境问题，发布对墨西哥征收关税的行政令。4月2日，特朗普再次发布行政令，依据IEEPA对来自“所有贸易伙伴”的进口商品征收10%从价税，并对57个国家设定11%～50%不等的更高税率，理由是“美国长期存在巨额货物贸易逆差，给国家安全和经济带来不寻常和特殊威胁”，而造成这种状况的原因是“主要贸易伙伴的国内经济政策和全球贸易体系的结构性失衡”。报告称，IEEPA赋予美国总统广泛的权力来监管经济交易，但如果该法限制与特定国家或特定国籍人士的经济交易，则可能违反GATT及其他条约的“最惠国待遇义务”；如果关税提高幅度超出减让期限，则可能违反WTO各项协定所规定的相关义务，如GATT第11条“禁止数量限制”、GATT第13条“以非歧视方式实施数量限制的义务”以及GATS第14条“市场准入承诺”。

结语

自4月16日以来，日本石破茂政府已与美国特朗普政府就关税进行了六轮谈判，但“以汽车关税为中心，双方的对立仍在持续”。尽管日本政府每年的《不公平贸易报告》基本都是在6月上中旬发布，但作为美国最重要的盟友之一，日本在“深受特朗普贸易政策之苦”的当下发布这篇报告亦是别有深意。2023年和2024年，中国商务部也曾连续两年发布《美国履行世贸组织规则义务情况报告》，基于美国履行世贸组织规则义务的客观情况，表达对美国破坏多边贸易体制、实施单边贸易霸凌、操纵产业政策双重标准、扰乱全球产业链供应链等政策措施的关注。近年来，美国的贸易政策逐渐成为保护主义、单边主义与战略焦虑的综合体。特朗普第二任期伊始发动的全球“贸易战”对全球经济增长构成威胁，其短期的政治收益难以掩盖长期的经济代价。尤其是以“国家安全”“公平贸易”等为借口发布所谓的“对等关税”，削弱了WTO规则的约束力，将国内法凌驾于国际法之上，导致了“法律真空”“规则真空”，瓦解了以规则为基础的贸易秩序。这种“不公平”的贸易政策最终不仅不会实现其减少逆差、振兴制造业的目标，反而将加剧通胀、削弱盟友关系，并加速全球经济秩序的碎片化。

（机工智库研究员/石北）